城投公司改组为国投公司，能解决债务危机吗

席老师谈国企改革

作者：席加省 资深国资国企研究专家
拥有17年以上的国企改革、管理咨询经验、企业高级管理工作经验，常年活跃在国企改革一线，深度服务客户超过100家，执行咨询项目超过150个


在新一轮的国企改革中，组建“国有资本投资公司”、“国有资本运营公司”（以下简称“两类公司”）是非常重要的工作。在各地平台公司重组整合中，两类公司也往往成为采用的主要重组模式，以原有平台公司改名、新设等方式组建国有资本投资集团、国有资本运营集团等，推动平台公司重组整合、集团化发展，以期能够“散乱差”的国有资本布局问题和平台公司债务压力大、融资难度大、投资效益差、经营效益差的问题。


但理想很丰满，现实却很骨感。很多地方的平台公司改组成国投集团并没有发挥太大作用，无非就是改了个名字、换了块牌子、变个头衔而已，仍然还是老套路、老思维，换汤不换药，就是理念不变、定位不清、职责不明、机制不灵、业务不实，天天还是围着政府领导转不围着市场转，天天还是找资产做融资而不是做经营搞管理，结果可想而知，债务问题不会有任何实质性改善，融资问题没有持续提升的根基。


究其原因，其实还是重形式轻实质，对两类公司一知半解，生搬硬套，没弄懂、没学透、没用好，那结果自然就是好模式没有好结果。


01
国有资本投资公司、国有资本运营公司、产业公司都是干什么的？




从国有企业来说，现在存在着三类公司：国有资本投资公司、国有资本运营公司、产业公司。


顾名思义，产业公司是做实业的，是实体经济的根基。产业公司就是国有经济的基本细胞，是实体企业，是围绕着自身的主营业务聚焦发展，从事具体生产经营活动，提供高品质的产品与服务，做强做优做大实体经济，保障国民经济的根基稳定，发挥抵御宏观风险的顶梁柱、压舱石作用。显然，对国家、对地方经济社会发展来说，产业公司都是根基所在。


那么国有资本投资公司、国有资本运营公司是干什么的？


这两类公司有联系也有区别。从相同点来说，这两类公司跟产业公司不同，它们的运营对象是国有资本，因此它们不从事具体的生产经营活动，它们的产品或服务是资本运营服务，包括股权管理、并购重组等。


但这两类公司的区别也非常明显。


国有资本公司是寻求战略性控股的。围绕产业竞争力提升，国有资本投资公司通过投资控股的方式把控产业链的关键环节、关键领域，纵向打通产业链，带动产业升级和竞争力提升，推动产业公司转型发展。


国有资本运营公司则寻求的是资本回报，对特定产业的战略性控股并没有诉求。因此，国有资本运营公司则是国有资本结构调整的平台。通过聚焦布局优化功能，对不特定产业、不特定领域的国有资本进行经营管理和运作，并布局新兴行业领域，以“资本+产业”提供金融支撑和资产盘活等服务，推动国有资本合理流动和保值增值。

那么这三类公司有什么联系？一句话概括就是：产业为本、资本为器。


也就是说，产业公司是经济社会发展的根基，国有资本投资公司、国有资本运营公司是以产业公司为本，推动产业公司持续创新、提升竞争力。从这个意义上说，国有资本的这两类公司是武器、是工具，是动力，推动产业聚集与产业转型升级，最终为塑造一流的实体经济服务，融合各类资本，真正发挥国有资本的控制力、带动力与影响力。


02
城投公司转型升级的模式：三类公司融合发展


从操作上讲，地方平台公司一般是通过改组方式设立国有资本投资公司、运营公司，或者新设方式来设立国有资本投资公司、运营公司。根据投资公司、运营公司具体定位和发展需要，通过无偿划转或市场化方式重组整合相关国有资本、资产。当然，其中资产重组、债务处理难度较大。


那么，城投公司转型升级为两类公司，应该如何定位？


从城投公司承担的职责上来看，城投公司升级转型后的定位是2+1的定位。


所谓“2”是指城投公司转型升级后的集团本部承担国有资本投资、运营公司的职能，也就是两类公司的职能，不是单纯的国有资本投资公司，也不是单纯的国有资本运营公司职能。如何理解呢？


简单来说就是转型升级后，城投公司一方面要以服务区域经济社会发展为己任，围绕区域的经济社会发展，贯彻出资人的战略部署，成为区域经济发展的压舱石，在城市建设、产业培育、民生保障等方面成为主力军。显然，这就要求城投公司聚焦主营业务，在重要行业、关键领域实现国有资本控股，确保区域经济社会的稳定，提高国有资本的控制力。


另一方面，城投公司要树立资本运营的理念、创新模式和手段，推动国有经营性资源资产化、资产资本化，以资源为基础、以业务为核心、以资本为手段，提高综合金融服务能力，推动国有资本有序进退、结构调整，化解过剩产能，以财务性持股为主，通过股权运作，基金投资培育、孵化、价值管理，有序进退等方式，盘活国有资产存量，引导和带动社会资本。


对于城投公司来说，只做到这一步远远不够。从本质上来说，子公司必须要实体化，这样城投公司转型升级后才是三类公司的融合，才能真正成为地方政府可依靠的主力军。


一方面，城投公司转型升级后要完善总部定位和集团管控模式，梳理业务板块，形成两类公司+产业公司的功能鲜明、分工明确、协调发展的城投公司集团化发展新格局。


另一方面，城投公司要摆脱“大而不强”、“多而不专”的业务布局，要对自身的资源禀赋和资源条件有准确的认识，然后规划自身的主营业务，并推动各级子公司成为实体化企业，聚焦实体化子公司的经营与管理，建立经营计划体系、干部管理体系、激励约束体系等，推动子公司强化经营能力，获得经营收入、利润、现金流等，夯实发展基础。


03
城投公司转型升级后的四大战略职能




城投公司转型升级成功后必然会有更强大的投融资能力。但是，转型升级后的城投公司不能只关注投融资，必须要承接四大战略职能。


1、履行出资人职责


集团公司必须要高度重视公司治理体系建设，提高决策效率、减少重大风险。为此，城投公司要切实按照法律法规的要求履行出资人职责。


对于城投公司转型升级来说，要解决出资人缺位的问题，对现有的公司进行重组整合后，要建立科学、完善的公司法人治理体系，减少兼职、交叉认知现象，提高专业治理能力，切实履行出资人职责，减少各类投资、项目建设等重大风险。


2、建立国资监管体系


建立新型国资监管体制，推动国资监管从管企业向管资本转型，两类公司的设立至关重要。


当前，城投公司要解决与地方政府和其国资监管机构之间的权责关系，推动政企分开、逐级监管，解决政企不分、政企不分问题，让转型升级后的城投公司真正具备国资监管职能，让地方政府以出资额为限承担有限责任，建立起市场与地方政府之间的风险隔离墙。


3、推动主业聚焦与竞争力提升


城投公司一向业务庞杂，几乎地方经济社会发展所涉及到的所有行业、领域都有城投公司的身影。


城投公司转型升级为两类公司后，应大胆地对自身的业务进行梳理，明确核心业务，新打造一批定位清晰、主营业务突出、竞争力强的企业，推动各类企业间与企业内部专业化整合。


要积极清理僵尸企业、壳公司，加快推动“两非”（非主业、非优势）业务的剥离，清理“小散弱”企业，专项治理重点亏损子企业，积极通过混合所有制改革等各种方式引入社会资本，激活自身的资源优势。


4、强化国有资本统一运营


转型升级后的城投公司要建立统一、高效的国资运营机制。也就是说，城投公司必须要以集团管控的模式构建统一的资源、资产、资本、资金运营体系，权力收归集团本部，通过统一的资源配置、资产经营、资本运营、资金管理根据业务发展的需要统一调度，采取市场化方式处置不良资产，提高效率、降低风险。


同时，要推动国有资本合理流动，避免重复建设、恶性竞争，切实提高资源配置效率，更好地发挥国有资本的带动作用，推动产业公司加快技术创新、商业模式创新、管理创新，想尽办法将地方特色产业、支柱产业打造成优势产业。


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